地方债完全自主发行尚需多个前提

地方债完全自主发行尚需多个前提

财政部日前印发《2011年地方政府自行发债试点办法》，推出地方政府债发行的新做法，它给地方政府提供了熟悉债券市场的机会，也显现出财政体制改革的新动向。但笔者认为，地方政府债实现完全自主发行尚需多个前提，目前应谨慎推出。　　预示政府债务改革意向　　此次试点“自行发债”并不是完全的自主发行，而是很小范围的事务性操作试验。因为发行规模仍旧由中央管控，在国务院批准的发债规模限额内由地方政府自行组织发行；债券形式和结构统一规定为记账式固定利率附息债券，对期限和期限结构也均有明确规定；发行利率也规定统一“以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定”；还本付息的管理由财政部统一管理，而不是地方政府自行管理。　　由此可以看出，试点实质上只是给予地方政府在选择承销团、具体组织发行的事务性过程的实施权。但从财政部包办一切，到让地方政府自行发债，则有利于地方政府学习和熟悉发债的事务性技术，为向地方政府完全自主发债过渡做准备。　　从试点范围看，所限四省市均为经济较发达的地区。但由财政部代为管理还本付息，说明中央政府对地方政府的管理还不敢完全放手，对风险犹存顾虑。但代为管理还本付息是否意味着中央政府的担保，从严格意义上来看是不能肯定的。如果是担保，从法律上、从发行的文件上，都必须有担保的明确承诺和说明，而从我国政府运行管理的体制情况看，所试点自行发行的地方债，实际上与中央代发并无差异，因此在实质上也不能得出与预算法等现行法规矛盾的结论。　　当然，尽管此次试点办法距离地方政府完全自主发债还相去甚远，但它已预示着进一步进行政府债务管理和财政改革的意向。　　完全自主发债应谨慎推出　　要实现地方政府债的完全自主发行，还有很长一段路要走，目前阶段应谨慎推出。坦率而言，要实现完全的自主发行和管理，尚需建立一整套完整的制度和法规安排，从发债流程、发债规模确定的技术性标准、承销商选择等各个方面，做出详细规定。需要解决的重点或关键环节至少包括：　　预算管理和债务综合管理。预算的产生程序，是需要预算法、地方财政和预算管理制度进行改革和完善后才能实现的。也就是说，究竟怎样才能实现预算的硬约束，必须有完善的技术措施，有完整的法律框架，有完备的治理结构和机制。建立和实现预算硬约束，关键在于对地方政府首长任期内考核指标的量化及相应的风险评估。应细化和量化地方债务和财政状况的综合评估标准，作为发债管理的依据。应建立几个约束：一是总债务规模、发债规模、负债率的约束；二是债务资金项目化管理约束，严控甚至禁止无指定用途的负债和发债。　　信息详尽公开披露。地方政府债面向投资人发行，无论是公开还是私募发行，都必须信守诚信原则和信息披露规则。地方财政的信息完备性，是一个基础性的工程，也是一个公开化、透明化的过程。没有地方财政信息的完全公开或相关信息的披露，就不可能进行风险判断，就不可能有市场化的完全自主发行。地方政府财政与债务信息的详尽、持续、规范披露，是地方政府债完全自主发行的一个必要前提。　　但地方政府财政信息的粗略和不透明，也是一个需要下大决心、花大力气、用大动作才能解决的问题。地方政府财政和债务信息不完备、不完全透明，是外界和市场对其债务数据有种种推测甚至臆断的原因，是形成市场风险的根源。放不放手让地方政府自主发债的关键前提，是能不能、有没有勇气从体制机制上彻底解决地方政府财政信息详细透明问题。　　建立地方政府信用评级。不同地方政府的财政状况和抗风险能力不同，不同时期的地方政府的财政状况和风险状态也有不同，因此对每一只完全自主发行的地方政府债券不能不进行信用评级，否则投资者无法在风险和价格上进行判断。即使不进行第三方独立评级，投资人也要进行内部评级。对于地方政府的信用评级而言，一是信息不足，二是国内尚未有一家独立专业机构建立起一套为市场所认同的信用评级体系。预计未来1-2年，这个评级体系和办法仍难以推出。即便投资者有一个自己的评价标准，甚至大型投资机构可能会有内部评级方法，但不能不看到这一技术的障碍，将阻碍地方债完全自主发行。　　建立地方政府债务风险管制机制。建立什么样的风险预警机制？是否允许建立滚动偿债机制？作为政府避免债务偿付风险的重要机制，以债还债的机制是否需要建立？累加的政府债务与通货膨胀控制之间的关系如何把握？地方债务危机的处置机制，包括中央政府担保、代偿付，或者折比偿还、延期偿还等等，都应当有一套规则事先进行规范。　　发行程序管理的规范。包括发行主体资格标准、承销商选择的标准、利率的定价机制、销售和认购规则、转让或交易及质押抵押、本息偿付、发行失败处置等等方面，都需要事先制定明确的规范。　　地方政府融资平台公司及其债务理顺完毕。在由地方政府融资平台公司形成的巨大债务尚未理清理顺，平台公司清理和规范尚未完成的情况下，给予地方政府完全自主发债权，有可能形成旧债未清新债又至的局面，不利于风险防控。　　时机选择。从当前财政经济状况来看，也不是推出地方政府完全自主发债的最佳时机。推出地方政府完全自主发债，既要考虑体制理顺、法规健全、机制完善等前提，还要考虑具体的经济、财政金融状况的时机选择。地方政府完全自主发债，应当选择经济处于一个良好稳定的周期阶段。地方政府完全自主独立发债，不可在为了解决经济和财政危机时推出，否则将有可能重蹈覆辙。

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